Polska prezydentura w lustrze innych systemów władzy

Wstęp

Urząd Prezydenta odgrywa kluczową rolę w strukturze władzy państwowej, stanowiąc zwierciadło ustrojowych założeń i tradycji danego kraju. Zakres jego kompetencji, sposób wyboru oraz relacje z innymi organami władzy zwłaszcza parlamentem i rządem, determinują charakter całego systemu politycznego. W Polsce, podobnie jak w wielu innych państwach demokratycznych, urząd Prezydenta jest wynikiem kompromisu pomiędzy dążeniem do silnej władzy wykonawczej a potrzebą zachowania równowagi między władzami. Porównanie modelu polskiego z systemami obowiązującymi w Stanach Zjednoczonych, Francji, Niemczech i Rosji pozwala nie tylko lepiej zrozumieć specyfikę polskiego systemu konstytucyjnego, ale również dostrzec, jak różne rozwiązania ustrojowe kształtują praktykę polityczną oraz relacje między głową państwa a pozostałymi organami władzy.

Prezydent RP

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najważniejszym przedstawicielem państwa i „gwarantem ciągłości władzy państwowej”. Zgodnie z Konstytucją RP wybiera się go w wyborach powszechnych, równych i bezpośrednich na pięcioletnią kadencję (maksymalnie dwie kolejne). Bezpośredni mandat demokratyczny nadaje mu silną legitymację, jednak Konstytucja wyraźnie ogranicza zakres jego uprawnień – co jest przejawem zasady trójpodziału i dualizmu władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2). Prezydent współdzieli władzę wykonawczą z Radą Ministrów, zamiast rządzić samodzielnie. Jego główne zadania to nadzór nad przestrzeganiem konstytucji, reprezentowanie państwa na zewnątrz oraz podpisywanie aktów prawnych.

Reprezentacja zewnętrzna – Prezydent reprezentuje państwo w stosunkach międzynarodowych (ratyfikuje i wypowiada umowy, mianuje i odwołuje ambasadorów). W polityce zagranicznej formalnie współpracuje z Prezesem Rady Ministrów i ministrem spraw zagranicznych.

Legislacja i prawo weta – Po uchwaleniu ustawy przez parlament Prezydent ma 21 dni na jej podpisanie i zarządzenie publikacji. Może jednak zwrócić ustawę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie jej zgodności z Konstytucją lub zastosować weto ustawodawcze. Sejm może obalić weto większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu.

Nominacje państwowe – Prezydent nadaje obywatelstwo polskie i wyraża zgodę na jego zrzeczenie (art. 137–138). Ponadto nadaje odznaczenia i ordery państwowe. W sytuacjach kryzysowych ma prawo zwoływać Radę Gabinetową i – na wniosek rządu – wprowadzać stan wojenny lub stan wyjątkowy (po ich wprowadzeniu obowiązkowo informuje parlament).

Zwierzchnik Sił Zbrojnych – Prezydent jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych RP. W czasie pokoju sprawuje zwierzchnictwo przez Ministra Obrony Narodowej, a w stanie wojny mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych (na wniosek premiera).

W praktyce oznacza to, że Prezydent RP ma ograniczony wpływ na codzienną politykę wewnętrzną – nie kieruje rządem i nie może go samodzielnie odwołać. Jego rola jest raczej arbitrażowa i symboliczna, choć dysponuje kluczowymi instrumentami władzy (np. prawem weta czy procedurą kontroli konstytucyjności) pozwalającymi chronić konstytucję oraz wpływać na ostateczny kształt prawa.

System prezydencki – Stany Zjednoczone

W systemie prezydenckim, elementarnym przykładem jest USA, Prezydent łączy funkcje głowy państwa i szefa rządu, czyli kieruje całą władzą wykonawczą samodzielnie. Konstytucja USA stwierdza w art. II, że „Władza wykonawcza będzie należała do Prezydenta USA”. Amerykański Prezydent jest wybierany pośrednio przez Kolegium Elektorskie (538 elektorów, wybieranych przez obywateli; do zwycięstwa potrzeba większości 270 głosów).

Pełnia władzy wykonawczej – Prezydent USA samodzielnie kieruje administracją federalną (nie dzieli tej władzy z premierem ani żadnym innym organem). Jest zwierzchnikiem sił zbrojnych (komendant naczelny wojsk) i odpowiada za wykonywanie ustaw przyjętych przez Kongres („take Care that the Laws be faithfully executed”).

Mianowania urzędników – Prezydent nominuje członków rządu (tzw. Cabinet) i innych wysokich urzędników wykonawczych (dyrektorów agencji federalnych itp.). Powołuje też ambasadorów i sędziów federalnych, w tym sędziów Sądu Najwyższego. Wszystkie poważniejsze nominacje podlegają zatwierdzeniu przez Senat (mechanizm checks and balances). Praktycznie jednak Senat rzadko blokuje kandydatów, zwłaszcza gdy partia Prezydenta ma większość.

Decydująca pozycja – Amerykański Prezydent może wydawać rozporządzenia wykonawcze (Executive Orders) mające moc wiążącą dla całej administracji i samodzielnie zarządzać polityką wewnętrzną i zagraniczną. Nie istnieje tam urząd premiera – to Prezydent powołuje wszystkich ministrów i odpowiada za ich działania przed obywatelami. Taki model oznacza, że Prezydent USA ma znacznie większy wpływ na politykę państwa niż jego polski odpowiednik. Jak zauważają eksperci, „Prezydent w polskim systemie nie ma tak rozległych uprawnień jak głowa państwa w systemie prezydenckim (np. w USA), jednak jego rola jest kluczowa dla równowagi władz i ochrony konstytucji”.

System półprezydencki – Francja

W V Republice Francuskiej Prezydent pełni silną rolę głowy państwa, łącząc elementy prezydenckie i parlamentarno-gabinetowe. Zgodnie z Konstytucją V Republiki Prezydent Francji jest wybierany bezpośrednio na 5-letnią kadencję (w 2000 r. obniżono ten okres z 7 do 5 lat). Ma prawo do jednej reelekcji. Francuski system przewiduje, że Prezydent ma szerokie uprawnienia i przewodzi Radzie Ministrów.

Mianowanie i współpraca z rządem – Prezydent Francji desygnuje (mianuje) premiera, który zazwyczaj pochodzi z większości parlamentarnej. Samemu również przewodniczy Radzie Ministrów w kluczowych posiedzeniach. W praktyce, gdy jego partia ma większość, Prezydent de facto wybiera cały gabinet i określa kierunki polityki; gdy ma „koabitację” – czyli rząd przeciwny politycznie – Prezydent nadal formalnie mianuje premiera, ale musi wybierać kandydata z opozycji.

Rozwiązanie parlamentu i referenda – Prezydent może rozwiązać Zgromadzenie Narodowe (niższa izba parlamentu) i zarządzić przedterminowe wybory. Ponadto ma prawo poddawać sprawy pod referendum ogólnonarodowe (na mocy art. 11 Konstytucji). W sytuacjach nadzwyczajnych (np. wojna) prawo stanowi, że Prezydent może przejąć pełnię władzy – choć mechanizm ten był używany bardzo ostrożnie.

Władza wykonawcza i zagraniczna – Prezydent kieruje polityką zagraniczną Francji i jest formalnym zwierzchnikiem sił zbrojnych. Ma prawo podpisywania umów międzynarodowych i nadzoruje dyplomację. Posiada także uprawnienia wykonawcze, takie jak wydawanie tzw. dekretów (w szczególności dekretów personalnych) czy zatwierdzanie ustaw przy kontrasygnacie premiera i ministrów. W rezultacie Prezydent Francji, szczególnie w okresie jednomyślności politycznej, ma znaczący wpływ na kierunek polityki państwa – znacznie większy niż jego polski odpowiednik. W porównaniu z systemami czysto prezydenckimi (np. USA) ma wprawdzie formalnych ograniczeń, ale jego aktywność w polityce krajowej i zagranicznej jest wyraźnie większa niż Prezydenta Niemiec czy Polski.

System parlamentarny – Niemcy

Niemcy reprezentują model parlamentarny z osobną funkcją głowy państwa – Prezydenta (Bundespräsidenta) – o znaczeniu głównie ceremonialnym. Według Ustawy Zasadniczej RFN Prezydent jest wybierany pośrednio przez Federalne Zgromadzenie (Bundesversammlung), które składa się z członków Bundestagu i równolicznej grupy delegatów landowych. Wybór odbywa się w tajnym głosowaniu. Kadencja trwa 5 lat (obecnie dwukrotnie max).

Funkcje symboliczne i reprezentacyjne – Prezydent Federalny występuje jako reprezentant Niemiec na arenie międzynarodowej oraz symbol jedności państwa, ale nie kieruje bieżącą polityką. Do jego obowiązków należy podpisywanie ustaw (po uprzednim kontrasygnowaniu przez kanclerza czy właściwych ministrów) i – w wyjątkowym wypadku – odmowa wydania podpisu, jeżeli ma uzasadnione wątpliwości co do zgodności ustawy z Ustawą Zasadniczą (wtedy skieruje ją do Trybunału Konstytucyjnego). Udziela też formalnych nominacji (Prezydenta wita honorowo gości państwowych, zwierzchnik sił zbrojnych w spoczynku, nadaje odznaczenia itp.). Generalnie jednak nie ma realnego wpływu na politykę rządu czy parlamentu. Jak piszą autorzy, „postrzega się, że Prezydent Włoch pełni jedynie rolę ceremonialną (podobnie jak Prezydent Niemiec)” – dotyczy to także Niemiec. Rolę tę podkreśla brak jakichkolwiek kluczowych uprawnień wykonawczych (np. niemiecki Prezydent nie może samodzielnie rozwiązywać parlamentu czy wykonywać inicjatywy ustawodawczej).

Mianowania formalne – Zgodnie z Konstytucją RFN Prezydent oficjalnie mianuje kanclerza i ministrów (po wyborze przez Bundestag) oraz innych najwyższych urzędników sądowych czy administracyjnych – zawsze jednak na wniosek rządu. Jego rola jest tu symboliczna. W systemie niemieckim głową rządu jest kanclerz, który ma przyznaną inicjatywę polityczną; Prezydent pełni funkcję strażnika ceremoniału konstytucyjnego.

System autorytarny – Rosja

W Federacji Rosyjskiej obowiązuje model silnie skoncentrowanej Prezydentury, często określany jako autorytarno-prezydencki. Konstytucja FR 1993 uznaje Prezydenta za gwaranta Konstytucji oraz praw i wolności obywateli. W praktyce oznacza to, że Prezydent rosyjski jest głównym ośrodkiem władzy państwowej z bardzo rozległymi kompetencjami wykonawczymi.

Mianowanie premiera i rządu – Prezydent powołuje (nominuje) premiera za zgodą Dumy Państwowej. W razie dwuletniej niemożności uzyskania wotum zaufania rządu wobec premiera, lub innych kryzysów, może także odwołać cały rząd. Formalnie rząd odpowiada przed Dumą, jednak w praktyce Prezydent ma bardzo silną kontrolę nad jego składem. Prezydent może przewodniczyć posiedzeniom rządu i przyjmować jego dymisje.

Prawo dekretów i dekrety z mocą ustawy – Rosyjski Prezydent wydaje dekrety (ukazy) wykonawcze, które mają moc powszechnie obowiązującą (pod warunkiem, że nie są sprzeczne z obowiązującymi ustawami). Tego rodzaju uprawnienie jest znacznie szersze niż prerogatywy głowy państwa w typowych demokracjach – dekretami Prezydent może regulować funkcjonowanie administracji i gospodarki praktycznie bezpośrednio.

Wymiar sprawiedliwości i bezpieczeństwo – Prezydent przedstawia kandydatów na najwyższe stanowiska w sądownictwie (sędziów Sądu Najwyższego i Konstytucyjnego) oraz w prokuraturze. Przewodniczy Radzie Bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej (głównemu organowi doradczemu ds. bezpieczeństwa). Ma szeroką kontrolę nad służbami specjalnymi i resortem obrony, a w razie potrzeby wyznacza Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych (na wniosek premiera).

Zarządzanie ustawodawstwem i parlamentem – Prezydent ma prawo przedstawiać Dumie projekty ustaw i nakładać weto ustawodawcze (które parlament może odrzucić większością 2/3). Może także – zgodnie z konstytucyjnymi warunkami – rozwiązać Dumę Państwową i zarządzić wybory przedterminowe, na przykład gdy parlament kolejno dwukrotnie odrzuci projekt budżetu. Taka prerogatywa nie istnieje w większości demokracji zachodnich. Dodatkowo Prezydent może wprowadzać stan wyjątkowy lub wojenny niemal jednostronnie i informuje parlament dopiero po fakcie.

W porównaniu z Polską, Prezydent Rosji dysponuje znacznie większym zakresem władzy. Koncentruje praktycznie wszystkie kluczowe kompetencje wykonawcze i ma możliwość ingerowania w inne gałęzie władzy: może dymisjonować rząd, powoływać większość najważniejszych urzędników państwowych, kontrolować składy sądów konstytucyjnych i najwyższych (a nawet zawieszać decyzje władz lokalnych). Nowelizacje konstytucyjne (2018–2020) dodatkowo zresetowały limity kadencji, umożliwiając obecnemu Prezydentowi wieloletnie utrzymanie się przy władzy (do roku 2036). Tak szerokie uprawnienia stawiają Prezydenta Federacji Rosyjskiej zdecydowanie bliżej modelu autorytarnego – bardziej przypominają one złączenie funkcji głowy państwa i szefa rządu, bez realnych mechanizmów kontroli.

Podsumowanie – różnice między systemami

Porównanie wyjaśnia zasadnicze różnice: Polski Prezydent działa w systemie parlamentarno-prezydenckim, co oznacza, że dzieli władzę wykonawczą z rządem. Ma on demokratyczną legitymację z wyborów powszechnych, ale jego wpływ na codzienną politykę jest ograniczony. Przewaga nad parlamentem jest znacznie mniejsza niż w USA czy Francji (tam głowa państwa ma pełnię władzy wykonawczej lub dużą inicjatywę). Z drugiej strony Prezydent RP ma więcej instrumentów niż jego odpowiednicy w krajach czysto parlamentarno-gabinetowych: np. zawetowanie ustawy czy wpływ na obsadę części sądów (czego nie mają prezydenci Niemiec czy Włoch). W Niemczech i Włoszech prezydenci pozostają głównie symbolami i protokolarnymi przedstawicielami państwa, bez znaczących prerogatyw wykonawczych. Natomiast rosyjski Prezydent łączy cechy głowy państwa i rządu, praktycznie nie ograniczającą samodzielność władzy wykonawczej, co stanowi kontrast zarówno do modelu zachodnioeuropejskiego, jak i polskiego.

Polska pozycja Prezydenta jest więc pośrednia: silniejsza niż funkcja Prezydenta w systemie czysto parlamentarnym (Niemcy, Włochy), ale słabsza niż głowy państwa w systemach prezydenckich (USA) czy pół prezydenckich (Francja). Taki układ sił ma na celu równoważenie kompetencji rządu i Prezydenta, jednak może prowadzić do konfliktów, zwłaszcza gdy władzę wykonawczą dzielą ze sobą osoby z różnych opcji politycznych. Zwolennicy podkreślają jednak, że wzajemny nadzór jest cenny – Prezydent może blokować kontrowersyjne inicjatywy parlamentu, a rząd z kolei ograniczać wpływ Prezydenta na bieżącą politykę – co ostatecznie sprzyja debacie publicznej i poszukiwaniu kompromisu.